土地洪氾風險課題 | 磺溪流域整體改善與調適規劃

一、土地洪氾風險現況說明

(一) 土地易積淹與淹水潛勢區位

依據第十河川局刻正同時辦理之「磺溪水系逕流分擔評估規劃」模擬成果顯示,當磺溪流域發生24小時降雨量500mm(約10~25年重現期距)及650mm(約25~50年重現期距)情境時,淹水潛勢如圖1所示。當24小時降雨量500mm情境時,磺溪主流於四十號橋下游兩岸有局部積淹水情形,淹水深度約0.2~2.0m;金山清水溪三界壇路附近、磺清大橋上游右岸及磺溪滙流口處亦有局部地區積淹水,淹水深度約0.2~2.0m;而西勢溪排水則是在淡金公路上游右岸地區有積淹水情形,淹水深度約1.0~2.0m。當降雨量為650mm情境時,除上述區域之淹水範圍持續擴大外,西勢溪排水於淡金公路下游左岸地區及三界排水幹線右岸有積淹水情形,淹水深度約為0.2~2.0m。另外,民國106~109年度「新北市水災危險潛勢地區保全計畫」及NCDR所蒐集近年重大淹水地區及高積(淹)水潛勢區熱點位置,在磺溪流域內共計6處,如表1所示。經套繪前述模擬成果顯示該6處淹水熱點與淹水潛勢區位一致。

表1 磺溪水系歷年淹水熱點調查表本計畫彙整 (表為本計畫彙整/資料來源:新北市)

(二) 磺溪流域淹水潛勢區位範圍內之國土功能分區劃設情形

本計畫以定量降雨24hr500mm情境下,淹水深度30公分以上之範圍,套繪新北市國土功能分區圖,如圖2所示,其中,約22.62公頃位屬城鄉發展地區第一類(以下簡稱城發一),為都市計畫發展用地;另有約100.6公頃之土地位於農業發展地區第五類(以下簡稱農發五),成果如表2所示。另將該淹水深度30公分以上之範圍套繪2017年國土利用調查成果,茲以農業、森林、水利及其他利用類土地為非建成區;交通、建築、公共、遊憩及礦鹽利用類土地為建成區,結果如圖3所示,顯示淹水潛勢區位現況多為農業利用土地,少部分現況為建成區,經統計屬建築使用之面積約為15.79公頃,多分布於清泉里及六股里,其中金山都市計畫區內住宅區約有0.96公頃。

表2 磺溪流域內各類國土功能分區及淹水潛勢面積統計表 (表為本計畫彙整)
圖2 磺溪流域內淹水潛勢區位與國土功能分區套繪圖 (資料來源:新北市國土計畫,民國109年8月 / 圖為本計畫繪製。)
圖3 磺溪流域內淹水潛勢區位與土地利用現況套繪圖 (資料來源:內政部國土測繪中心國土利用現況調查圖2017年版。)

(三) 磺溪中高危險度破堤段淹水影響範圍內之國土功能分區劃設情形

本計畫另針對「磺溪風險評估報告」中評估為高危險度破堤段之南勢湖二號堤防,以計畫流量與氣候變遷流量其分別模擬破堤後之淹水範圍,並與國土功能分區進行套繪,成果如圖4及圖5所示,兩情境均顯示南勢湖二號堤防破堤之淹水影響範圍中,國土功能分區主要劃設為農發五(氣候變遷情境約60.93公頃)、城發一(氣候變遷情境約11.32公頃),另有少部分農發二(氣候變遷情境約1.50公頃),如表2所示。

圖4 南勢湖二號堤防破堤(現況)淹水範圍之國土功能分區圖
圖5 南勢湖二號堤防破堤(氣候變遷情境)淹水範圍之國土功能分區圖

二、土地洪氾風險課題評析

磺溪土地洪氾風險重要課題評析綜整如圖6所示,說明如下:

(一) 民眾對於淹水程度認知差異大且對改善與調適等觀念認識有限 (B1)

氣候變遷所導致之極端降雨使洪災風險增加,政府部門意識到結構式減災策略有其極限,開始導入非結構式減災措施,其中土地利用管理與承洪調適為非結構式減災之重要一環。然而,在結構式減災策略的基礎上,土地利用管理與調適作為之落實,除了由公部門角度就各級空間計畫、土地使用管制規則等方面進行各項規劃管制外,民眾對於淹水程度認知及改善與調適等觀念的改變調整,與其願意採取之調適措施,方為提升承洪韌性的關鍵,其對於公部門提出各項非結構式減災措施,包括如土地管制措施、NBS、農地在地滯洪等各項承洪調適策略之接受度與配合度,皆一定程度影響土地洪氾調適之成效。然而,民眾對於淹水程度認知差異大、對非結構式減災措施成效存疑,甚至普遍認為改善淹水僅為政府責任等,均有相當影響。

(二) 流域內高淹水潛勢地區與國土功能分區間之競合(B2)

磺溪流域位屬「新北市國土計畫」中之北觀策略區,流域內並無城鄉發展地區第二類之三及未來發展地區,以整體新北市國土計畫之佈局而言,係屬生產環境較完整、未遭受破壞,且遠離都會發展核心,流域內之農業區經農業主管機關認定之優良農地將予優先保留。惟依據前述土地洪氾風險現況說明可知,在定量降雨24hr500mm情境下,磺溪流域高淹水潛勢地區內之國土功能分區以農發五為主,約100.2公頃,其次則為城發一,約18.7公頃,另有極少部分淹水面積位於農發二。而以風險評估中高危險度破堤段之淹水測試模擬,其淹水範圍內之國土功能分區與前述情境差異不大。 上述淹水潛勢範圍內之農發五功能分區分屬金山都市計畫區及北海岸風景特定區,以國土計畫而言,農發五係為都市計畫區內未有都市發展需求,但符合農發一特質之都市計畫區內農業區,而農發一係屬優良農地,代表磺溪流域內農發五之性質屬優良農地,然以淹水模擬成果可知,明顯其面臨高風險防洪問題,故應重新考量高淹水潛勢範圍內農發五之土地定位。

圖6 磺溪土地洪氾風險重要課題評析綜整示意圖

(三) 流域內面臨淹水風險所對應之土地管理工具(B3)

依據磺溪流域土地洪氾風險現況分析,顯示磺溪流域內部分土地因洪氾災害造成其與目前劃設之國土功能分區存在競合或使用管制應予調整強化等情形。目前正值國土計畫推動之際,而國土法可資運用之工具包括流域特定區域計畫、縣市國土計畫之部門空間發展計畫、成長管理策略、氣候變遷調適策略及土地使用管制規則等,均可用以協助磺溪流域土地洪氾之調適規劃與執行推動,然而各項土地管理工具之法源、適用時機與條件、具體執行作法為何,應透過系統性的彙整梳理,對應不同流域課題之性質,進而提出國土計畫檢討或各項土地使用管制修訂之建議內容,俾將如逕流分擔等防洪策略具體落實於國土規劃中。

(四) 可供逕流分擔利用之公共設施用地極為有限(B4)

依據磺溪流域24小時350mm降雨情境下之淹水潛勢圖資,研判磺溪流域內應有逕流分擔子法所述樣態三之目標低地,基此,依據金山三通(第一階段)案之土地使用分區,盤點金山都市計畫區內之逕流分擔可利用空間,成果如表3及圖7所示,其顯示流域內僅有2個學校用地、1個停車場用地及部分綠地用地,總面積僅5.71公頃,故若後續有磺溪流域內有逕流分擔需求,顯示可供逕流分擔利用之公共設施用地極為有限。

表3 金山都市計畫區內逕流分擔可利用空間篩選面積綜整表 (資料來源:新北市國土計畫,民國109年8月。)
圖7 金山都市計畫區內逕流分擔可利用空間分布圖

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