土地洪氾風險 | 策略與措施

一、土地洪氾風險面向改善與調適策略

(一)基本架構

土地洪氾風險之改善與調適設策略可分為三大面向,其一為透過逕流分擔降低土地洪氾風險,此部分與水道風險相同;其二則為將土地承洪觀念落實於國土空間規劃體系;其三則為提升民眾對於流域改善與調適觀念及對非結構式減災措施之瞭解。

磺溪涉及國土管理之土地洪氾風險改善與調適策略架構如圖1所示,組成考量包括情境類型、國土功能分區劃設檢討及調適原則等三部分,可依據土地區位之內水危害、外水風險等級,決定較適宜之規劃方向、調適原則。磺溪土地洪氾各項課題之改善與調適策略,說明如下:

圖1 土地洪氾風險改善與調適策略架構

(二) 土地洪氾風險面向重點改善與調適策略說明

磺溪流域土地洪氾風險改善與調適策略如表1所示,說明如下:

表1 土地洪氾風險改善與調適策略表

1. 依據不同情境類型導入相對應之調適原則

情境類型包含內水與外水兩部分,如圖2所示,說明如下:

圖2 土地洪氾風險不同情境類型相對應之調適原則

(1)內水:土地洪氾風險(積淹危害,常時發生/一般性/平時管理原則)

以水利署公告淹水潛勢圖資中,定量降雨24小時350mm情境下,淹水深度50公分以上之範圍為「高風險區」,建議採「限制」原則,儘量避免土地開發行為;定量降雨24小時650mm情境下,淹水深度30公分以下之範圍為「低風險區」,建議採「保護」原則,維持原先低風險狀態;其餘為「中風險區」,建議採「調適」原則,開發應同時自我調適,詳圖2。

(2)外水:水道風險(極端氣候/未來長期管理原則)溢堤及破堤風險

水道溢堤及破堤屬極端情境,其短、中、長期策略如下:

  1. 短期:制定災害應變及防救改善作為

以制定災害應變及防救改善作為為主,包括災前:(1)氣象預報模式及技術改進,作為民眾與應變人員預為因應之依據;(2)考量地區風險潛勢特性、人口結構與社經條件等,發展符合當地需求的防救災對策;(3)強化疏散撤離之規劃與收容避難場所之管理。災時:(1)加強預警資訊之傳遞技術,注重相關資訊的正確性、即時性;(2)民眾應隨時注意災情、道路封鎖等相關資訊。災後針對災害情況:(1)檢討原先防救災策略;(2)滾動調整淹水風險潛勢範圍。

  • 中期:針對建築開發行為規範開發附帶條件

針對溢堤及破堤高風險影響範圍內之建築開發行為規範開發附帶條件,包括:(1)建築物之改建、修繕、新建宜將破堤導致之洪水衝擊納入考量;(2)各項建築物之新建、改建、修繕,宜優先採用耐水材料為原則等。

  • 長期:研擬整體空間布局承洪韌性提升之土地使用管理原則

以研擬整體空間布局防洪韌性提升之土地使用管理原則,包括:(1)在未來長期都市生命週期更替後,都市更新時建議應全盤考量不同土地使用分區之土地高程,實施全面高程管理,並優先建議留做公園、綠地、保育類使用,以為逕流蓄淹空間等;(2)加強極端氣候下風險潛勢之模擬推演,推動洪氾警戒區之劃設與管制作業。

2.因應土地洪氾風險建議國土功能分區之調整原則 – 內水洪氾風險

不同國土功能分區土地在面臨內水洪氾風險時,應根據其土地特性調整其規劃調適目標,如內水高淹水風險區位若屬城發二之三等未來重大建設地區,可重新檢討該開發計畫之必要性,評估其發展效益及所需投入防洪成本之比較後,思考其變更為非城發類用地之可能性;其餘國土功能分區雖無需變更,但屬農發用地者,建議評估其協助在地滯洪之可能;尤其農發五用地更具都市計畫外圍生態緩衝之功能。最後,城發二之一用地,則建議可考量配合鄉村地區整體規劃一併辦理,重新評估與周邊鄉村或農業發展土地之關係,檢討部分變更或劃設更細緻之功能分區,及時納入下一版本之新北市國土計畫。

3. 因應內水積淹潛勢研擬各類國土功能分區調適原則

各類國土功能分區因應內水積淹潛勢調適原則如下:

(1) 國土保育地區:

基於國土保育及保安,維護天然資源,嚴加限制其發展,依據原國土功能分區管制。

(2) 農業發展地區:

依據各農地特性,考量評估其協助在地滯洪之可能。

(3)城鄉發展地區:

應依據土地洪氾風險/危害等級調整土地管制強度,使得高風險區開發成本提高,藉以管控開發行為,引導新開發往中低風險區集中,確保新開發行為不會再加劇洪氾風險。

4. 持續透過宣導與共學方式提升非結構式減災措施接受度

民眾對於淹水程度認知及改善與調適等觀念的改變調整,實為流域整體改善與調適計畫之重要關鍵,面臨氣候變遷下極端氣候之威脅,僅依賴工程措施因應,勢必降低整體承洪韌性,應持續透過宣導與共學方式讓民眾瞭解工程有其極限,與其期待不淹水,不如建構不怕水淹的建成環境與心態,尤其是非結構式減災措施之接受度及成效,以提升流域之承洪韌性。

二、土地洪氾改善與調適措施

依據土地洪氾風險改善與調適策略架構,並考量行政院國家氣候變遷調適行動方案、新北市國土計畫中提及有關之調適因應策略,研擬磺溪流域土地洪氾風險各重點課題改善與調適措施如圖3所示,說明如下:

圖3 磺溪土地洪氾風險改善與調適措施綜整表

1.提升非結構式減災措施接受度

本措施與水道風險措施相同,利用承洪共探及韌性共好小平台會議,透過宣導與共學方式,讓民眾瞭解工程有其極限,在氣候變遷極端氣候之威脅下,僅依賴工程措施並不足以因應,並透過淹水感知參與式活動,讓民眾知道與其期待不淹水,不如建構不怕水淹的建成環境與心態,並傳遞非結構式減災措施的優點與效益,詳圖4。

圖4 提升非結構式減災措施接受度措施示意圖

2. 訂定各類國土功能分區土地洪氾風險調適措施

(1)內水積淹部分

針對內水積淹之土地洪氾風險區域,各類國土功能分區不同淹水潛勢調適措施如圖5所示,都市計畫區之建議措施彙整如表2所示,基此研擬金山都市計畫區與北海岸風景特定區調適措施建議如下:

圖5 水道與土地洪氾風險各類國土功能分區在高中低淹水潛勢區位之調適措施示意圖
表2都市計畫區土地洪氾風險調適措施彙整表

A:金山都市計畫屬於市鎮發展型都市計畫,應以保全發展主體為首要目標,調適原則包括:(1)以保護建築用地為主體,並依據建成狀況給予不同管制程度之因應建議;(2)以公共設施用地或農業區多目標協助蓄洪調適,如圖6所示。

圖6金山都市計畫土地洪氾風險調適措施方案圖

B:北海岸風景特定區屬為保持優美風景而劃定之特定都市計畫,以維持保護區風景、周邊維持低度發展,必要時協助蓄洪調適為原則,主要利用保護區周邊之農業區協助調適,作法包括:(1)保護區周邊之農業區禁止變更為建築用地,以維持農用為原則;(2)使用農業用地進行承洪相關規劃;(3)必要時可直接變更部分農業區為滯洪池用地,如圖7所示。

圖7北海岸風景特定區計畫土地洪氾風險調適措施方案圖

(2)外水溢堤及破堤

磺溪外水破堤或溢堤之土地洪氾區域調適措施成果如圖5所示,建議外水溢堤可能影響範圍在未來都市更新時應全盤考量土地高程、破堤影響範圍,配合土地使用分區之配置建議抬升或降低高程,影響範圍優先建議留做公園、綠地、保育類使用,以作為逕流蓄淹空間。為落實前述措施,建議應訂定各地區「洪水基準高程」,作為「建築設計防洪基準高程」之依據,並據以研擬「各使用分區開發高程標準」,並建議:(1)將「各使用分區開發高程標準」納入《使用許可審議規則(草案)》;(2)將「各使用分區開發高程標準」納入都市計畫之《土地使用分區管制要點》,並依《都市設計審議規範》進行審議。

3. 妥善運用各類用地導入逕流分擔措施

磺溪流域內僅有2處學校用地、1個停車場用地及部分綠地用地,總面積僅5.71公頃,可供逕流分擔利用中大型公共設施用地極為有限情況下,除需配合更為多元之土管規則、建築管理及長期空間布局承洪韌性調適手段外,妥善運用各類用地導入逕流分擔措施,包括道路人行道設置低衝擊開發設施、建築物基地設置雨水貯留設施等。

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